La Pubblica Amministrazione realizza gli obiettivi definiti in sede politica attraverso l’utilizzo di specifici apparati burocratici. I suoi fini corrispondono con quelli giuridici e sociali dello Stato. Per questo esiste il decentramento amministrativo.
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- Gli obiettivi del decentramento amministrativo
- Le basi costituzionali dell’organizzazione italiana
- Il federalismo
I fini sociali di questo sistema sono l’insieme dei beni necessari per accontentare i bisogni umani ed lo sviluppo della qualità della vita dei cittadini. Di conseguenza i bisogni dei cittadini sono sanati dagli organi più vicini (Regione, Provincia o Comune).
Gli obiettivi del decentramento amministrativo
La Pubblica Amministrazione in senso soggettivo, a seconda che lo Stato insegua i suoi fini direttamente o attraverso degli enti pubblici territoriali, si definisce:
- Statale o Diretta
- Non Statale o Indiretta composta da Regioni, Province e Comuni
La Pubblica Amministrazione Statale è a sua volta divisa in Centrale e Periferica, a seconda che operi su scala nazionale o locale. Di qui la parola Decentramento Amministrativo.
La Pubblica Amministrazione ha competenza su tutto il territorio nazionale ed è composta da 3 organi:
- organi attivi
- organi consultivi (consiglio di Stato, avvocatura di Stato, CNEL e Conferenza Stato- Regioni)
- organi con funzione di controllo
La Pubblica Amministrazione Periferica (organo fondamentale per il Decentramento amministrativo) ha invece competenza solo su alcune parti di territorio. E’ composta da alcuni organi che si spartiscono dunque il decentramento:
- Prefetto nominato dal Ministro degli Interni
- Sindaci
La Pubblica Amministrazione è composta da Regioni, Province e Comuni ed ha elementi costitutivi uguali allo Stato: territorio, popolazione e sovranità. Gli organi che la compongono sono:
- Un Consiglio eletto dai cittadini, con poteri deliberativi
- Una giunta, nominata dal Presidente
- Un Presidente di giunta che riveste il ruolo di premier dell’Ente locale.
Le basi costituzionali dell’organizzazione italiana
Fin dalla fondazione della Repubblica Italiana, i padri costituenti avevano stabilito il principio della distribuzione dei poteri e delle funzioni tra i vari soggetti e organi dell’amministrazione pubblica. Nella Costituzione, è l’art. 5 ha esporre il principio del decentramento amministrativo in questi termini: “la Repubblica italiana, una e indivisibile, riconosce e promuove le autonomie locali e attua nei servizi che dipendono dallo Stato il più ampio decentramento amministrativo; adegua i principi ed i metodi della sua legislazione alle esigenze dell’autonomia e del decentramento”.
A questo segue l’art. 114 in cui si afferma che la Repubblica è formata da Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni (riconosciuti come enti autonomi aventi statuti propri, poteri e funzioni in base ai principi della Costituzione) e dallo Stato.
Alla luce di quanto appena esposto, possiamo notare come il principio unità e indivisibilità della Repubblica coesista fin dal principio con quello del decentramento amministrativo e della promozione delle autonomie locali.
Potrebbe sembrare un controsenso ma, l’obiettivo era quello di garantire una efficienza amministrativa nel limite dell’ambito territoriale in cui ogni Ente può agire.
Così si facendo si è voluto promuovere la vicinanza tra i servizi e le funzioni statali, presenti su tutto il territorio nazionale, e i cittadini. Si tratta di autonomie locali che agiscono secondo i principi della Costituzione e nello stesso tempo possono avere un indirizzo politico-amministrativo diverso da quello dello Stato.
Il principio di sussidiarietà
In riferimento alle autonomie locali, l’art. 118, co. 1, Cost., stabilisce che “le funzioni amministrative sono attribuite attribuite ai Comuni salvo che, per assicurarne l'esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei princìpi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza”.
Dei tre principi menzionati, quello di sussidiarietà è diventato un principio della Costituzione con la riforma costituzionale n. 3/2001.
La sussidiarietà dei Comuni è di tipo verticale, gli spettano le funzioni amministrative perché è l’organo più vicino ai cittadini e rappresenta meglio gli interessi della collettività. Province, Regioni e Stato possono intervenire solo nel caso in cui le funzioni del comune non vengano esercitate in maniera adeguata.
Il federalismo
Si è cominciato a discutere di federalismo amministrativo già alla fine degli anni ’70 sull’esperienza delle regioni autonome e a statuto speciale e con l’introduzione delle prime misure intese alla regionalizzazione del territorio italiano. Il processo di decentramento amministrativo non si è esaurito con i provvedimenti singoli compiuti nei successivi trenta anni, poiché una fase decisiva verso il federalismo amministrativo si è avuta nel 1997 con la riforma Bassanini – l’allora ministro per la funzione pubblica e gli affari regionali. La riforma prevedeva il trasferimento a regioni ed enti locali di tutte le funzioni e le competenze amministrative relative alla cura e promozione degli interessi per lo sviluppo delle singole comunità. Rispetto ai precedenti tentativi, la riforma introduce principi e criteri nuovi come il principio di sussidiarietà (citato nel paragrafo precedente) e la cooperazione alla responsabilità. Le criticità emerse dall’attuazione di questa modalità di federalismo si sono rivelate negli anni successivi e in modo significativo relativamente al piano delle risorse (per esempio la redistribuzione dei trasferimenti e delle risorse alle regioni in base alle esigenze espresse), sul piano della gestione e competenze delle risorse umane (i protocolli di Mobilità differenti, controlli e avvallamenti di nuove infrastrutture), nonché sul piano degli strumenti di collaborazione tra il Governo centrale e le regioni (la conferenza Stato-Regioni e la conferenza Stato-Città e autonomie locali).
La riforma costituzionale del 1999
A due anni dall’approvazione del federalismo amministrativo, nel 1999 si approva a larga maggioranza la riforma costituzionale che prevede l’elezione diretta del Presidente di Regione e ne rafforza l’autonomia statutaria. Il sistema riprende e combina elementi costitutivi della forma del governo presidenziale – sulla falsa riga del prototipo statunitense, per esempio – ed elementi della forma di governo parlamentare. Dal modello presidenziale viene adottata la formula dell’elezione diretta del presidente di regione a suffragio universale e diretto, mentre mutua dal sistema parlamentare il meccanismo della “fiducia” tra esecutivo e assemblea, per cui il Consiglio regionale può sempre valersi dello strumento delle mozioni di sfiducia nei confronti del presidente eletto. L’elemento innovativo introdotto dalla legge è la cessazione di tutti gli organi di governo alla cessazione o caduta del Presidente o del consiglio regionale, secondo il principio per cui insieme si svolge il mandato e insieme si conclude il mandato indipendentemente dalle cause che ne determinano la fine (sia di carattere fisico o personale che di ordine amministrativo).
La riforma di legge del titolo V
La legge costituzionale del 1999 ha, di fatto, rafforzato le regioni e instaurato un reale decentramento amministrativo dal Governo centrale per molti aspetti. Con la riforma del Titolo V nel 2001, le Regioni acquisiscono nuovi compiti e una nuova collocazione nell’ambito delle istituzioni della Repubblica. Il fattore più importante è il passaggio alla competenza legislativa, ovvero spetta alle Regioni la titolarità della potestà legislativa generale in tutte quelle materie non espressamente normate o definite dalla Costituzione. Con la riforma del 2001, si raggiunge l’autonomia legislativa delle Regioni, per cui ognuno – in base alle peculiarità del territorio – può legiferare conformemente alle esigenze. Allo Stato centrale appartiene la determinazione dei principi basilari e degli ambiti generali di applicazione della normativa come per esempio nell’ambito dell’istruzione, della tutela della salute, la difesa e il governo del territorio, le grandi infrastrutture, il trasporto e i mezzi di comunicazione, la distribuzione dell’energia a livello nazionale. Questa forma di decentramento amministrativo ha stentato a trovare immediata attuazione e ad entrare a regime e nel momento in cui sembrava sortire i suoi benefici, è sopraggiunta la crisi finanziaria del 2010 che è andata a ledere anche il federalismo fiscale che si stava delineando, imponendo la necessità di gestione di determinate emergenze a livello nazionale. In ogni caso, l’istituto del federalismo è vigente indipendentemente da come viene effettivamente attuato nella prassi.
